CHINE (L’Empire du Milieu) - Bureaucratie, gouvernement, économie

CHINE (L’Empire du Milieu) - Bureaucratie, gouvernement, économie

«Céleste» ou «hydraulique», peu importe: l’idée communément répandue suivant laquelle la Chine vit depuis des temps fort anciens sous un régime bureaucratique est essentiellement correcte. Sans vouloir ici décrire à nouveau l’évolution, esquissée dans les pages précédentes, des institutions gouvernementales au fil des dynasties, on rappellera simplement que les débuts de ce qui peut évoquer un corps de fonctionnaires payés et révocables, choisis pour leurs compétences supposées, intégrés au sein d’une organisation hiérarchisée, régie par une réglementation unifiée et contraignante, et à l’intérieur de laquelle ordres et informations circulent par le canal de documents écrits, remontent à la période dite des Royaumes combattants (V^e-III^e s. av. J.-C.), mais qu’il faut attendre le régime des Song, au X^e siècle, pour qu’une telle formation en vienne à dominer définitivement et complètement le gouvernement. On s’attachera ici à mettre en valeur un certain nombre de continuités, de changements et de problématiques. Et, comme l’objectif est en fin de compte de définir le «legs» de l’histoire, on tentera plus spécialement de définir les grandes caractéristiques de la bureaucratie impériale à la veille des temps modernes.

1. Principes généraux

Certaines notions remontent à l’époque authentiquement «féodale», aux premiers siècles de la dynastie royale des Zhou. Ainsi, celle du couple prince-ministre idéalisée par Confucius, dont plusieurs traits restent intégrés au discours bureaucratique à l’époque impériale: loyauté absolue du ministre à l’égard de la famille régnante, mais aussi droit et même devoir de remontrance (symbolisé sous l’empire par les fonctionnaires du censorat, dont la fonction est de rappeler à la fois le souverain à ses devoirs et de dénoncer les abus à l’intérieur de la bureaucratie). La précarité du pouvoir dynastique, auquel son manque de vertu peut faire perdre le Mandat céleste, implique une certaine marge d’autonomie politique pour la bureaucratie par le droit reconnu d’attirer l’attention sur ce manque de vertu et, à la limite, d’en tirer les conséquences. Cette autonomie est d’ailleurs indispensable pour qu’existe un authentique fonctionnariat «professionnalisé», dévoué au service public plutôt qu’à une personne en particulier, et dont les carrières ne soient pas soumises aux caprices du souverain. La tension entre l’exigence dynastique de loyauté inconditionnelle et cette potentialité d’autonomie est une donnée constante dans l’histoire de l’empire.

Autre type de tension dont on trouve aussi la source dans les institutions féodales: celle entre le service des intérêts d’instances supérieures comme l’État (qu’à ce stade on confondra pour la commodité avec l’institution dynastique et ses lois) ou le «peuple» et celui des intérêts particularistes des fonctionnaires en tant que membres d’une famille, d’un clan, originaires d’une localité, d’une région... Ce problème recouvre dans une large mesure celui de la tension entre forces de décentralisation et forces de centralisation, à coup sûr l’une des «grilles» les plus importantes pour lire, jusqu’à aujourd’hui, l’histoire politique de la Chine et celle de son système de gouvernement. Les termes conventionnels pour désigner ces deux polarités sont fengjian (usuellement traduit par «féodalisme») et junxian (littéralement «commanderies et préfectures»). Le premier renvoie aux institutions idéalisées des premiers Zhou; le second fait directement allusion à la refonte de l’administration territoriale opérée par les souverains Qin à l’époque des Royaumes combattants et parachevée après l’unification impériale de 220 avant J.-C.; il désigne, par extension, le modèle bureaucratique centralisé, uniformisé, sévèrement réglementé, anti-aristocratique, parfois qualifié de «légiste», instauré à ce moment et destiné à rester (avec des variantes) la norme sous toutes les grandes dynasties.

Le caractère non héréditaire des charges, en particulier dans les provinces, est un point essentiel. Le pouvoir dynastique est par définition hostile aux bases de pouvoir autonomes. Si le fondateur des Han n’a pu éviter de concéder à ses partisans de la première heure de vastes fiefs jouissant d’une quasi-indépendance administrative et économique, la rébellion dite des Sept Royaumes (154 av. J.-C.) est l’occasion de détruire ces fiefs et de consolider la centralisation et la bureaucratisation de l’État. Un autre exemple des dangers inhérents à ce type de partage du pouvoir est celui des Ming, dont le fondateur avait apanagé ses fils dans des fiefs frontaliers à la tête de puissantes armées, créant ainsi les conditions de la rébellion qui devait conduire à l’usurpation de l’empereur Yongle au tournant du XV^e siècle.

Le processus de féodalisation qui vient à diverses périodes saper les fondements du système d’administration bureaucratique et centralisé opère en fait à plusieurs niveaux: depuis le «manoir» contrôlant un village ou un groupe de villages et substituant sa gestion à celle des fonctionnaires locaux – phénomène typique des siècles de fragmentation impériale entre les Han et les Sui-Tang, mais dont il existe des exemples plus tardifs –, jusqu’à la région intégralement contrôlée par un gouverneur militaire inamovible parce que indispensable. L’exemple classique est celui des commissaires impériaux (jiedushi ) de la seconde moitié des Tang et des Cinq Dynasties, mais on pourrait de la même façon mentionner les généraux chargés de la lutte contre les Turbans jaunes à la fin des Han. Il est notable que les régimes pleinement bureaucratisés qui font suite aux Tang (si l’on excepte le cas particulier de la dynastie mongole) ont su éviter ce dernier péril. Les circuits (dao ) des Song comme les provinces (sheng ) des Ming sont administrés collégialement par plusieurs hiérarchies parallèles: fiscale, judiciaire, militaire, parfois aussi censoriale, de telle sorte que personne ne peut monopoliser le pouvoir régional. Les «inspecteurs régionaux» parfois désignés pour coordonner les affaires d’une province le sont à titre précaire, de même que les commandements militaires unifiés créés en période de crise (pendant les rébellions populaires de la fin des Ming, par exemple), et le contrôle des ressources fiscales continue d’être exercé par le centre. La situation est un peu différente sous les Qing, où des gouverneurs généraux (zongdu ) et des gouverneurs (xunfu ) sont placés à la tête de l’administration de chaque province (de deux ou même trois provinces dans le cas des premiers). Mais ces gouverneurs ne sont pas des satrapes: ce ne sont jamais que des bureaucrates haut placés. Le pouvoir central les mute et les révoque à sa guise, garde la haute main sur la nomination et les carrières des fonctionnaires placés en dessous d’eux et se réserve la plus grande partie du produit fiscal. Fait remarquable, les rébellions du milieu du XIX^e siècle et les menaces d’éclatement de l’empire n’ont rien changé à cette situation: même chargés de commandements militaires cruciaux et, pour certains d’entre eux, à la tête d’armées qu’ils ont eux-mêmes créées et qui sont à leur dévotion, les grands gouverneurs de la fin des Qing peuvent à tout moment être remerciés par la cour et sont obligés de négocier pied à pied les financements dont ils ont besoin, fût-ce pour sauver la dynastie.

Il n’existe plus depuis les Song de «grandes familles» disposant de bases territoriales et capables de manipuler le pouvoir en monopolisant les hautes positions au gouvernement, comme c’était le cas sous les dynasties du Nord et du Sud (nanbeichao ) – surtout celles du Sud – et encore sous les Tang et les Cinq Dynasties. La mobilité sociale est beaucoup plus grande, le succès aux examens devient le mode normal d’accès aux fonctions administratives et le pouvoir central maintient un degré élevé de mobilité latérale dans les postes. Il est rare qu’on reste plus de quelques années dans la même localité ou dans la même administration, si bien qu’en aucun cas un fonctionnaire ne peut considérer son poste comme sa propriété, encore moins comme une propriété transmissible. De plus, en raison du petit nombre de postes offerts relativement à la masse des lettrés ayant acquis les titres nécessaires, sous les Song comme sous les Ming ou les Qing, la majorité passe de nombreuses années sans exercer le moindre pouvoir.

Dans quelle mesure peut-on dire, en dépit de ces faits, que même dans l’empire bureaucratisé l’accès au gouvernement reste le privilège d’un milieu fermé, d’une caste coupée du reste de la société? Il existe certainement un phénomène d’autoperpétuation du fonctionnariat, mais il est limité. La seule forme de recrutement héréditaire conservée (le privilège yin qui évite le détour des examens aux fils ou petits-fils de certains fonctionnaires méritants) est très limitée dans ses effets et n’a rien à voir avec l’accaparement des hautes fonctions par une aristocratie. Quant aux «dynasties» de fonctionnaires où l’on réussit les examens et où l’on entre au gouvernement de père en fils (ou d’oncle en neveu, car il faut considérer le clan plutôt que la famille, sans parler des parentés par alliance), elles ne sont pas si nombreuses, ni surtout si durables que certains cas illustres le donneraient à penser. Le milieu lettré qui sert de «pool» de recrutement pour la bureaucratie est relativement ouvert, par le biais notamment des revenus commerciaux qui s’investissent dans l’éducation. À cela s’ajoute la possibilité d’acquérir par «contribution» (juanna ) des titres académiques et, dans une moindre mesure, des postes (ou des avancements) bureaucratiques: très critiqué dans les milieux lettrés mais source non négligeable de revenus pour le gouvernement, en particulier sous les Qing, ce système était en fait apprécié par certains empereurs mandchous comme un moyen de faire pièce à l’esprit de corps de l’intelligentsia chinoise recrutée par examens.

Le souci de couper la bureaucratie locale de ses bases régionales et claniques est à l’origine d’une règle administrative qui existe depuis au moins le début des Han: la «règle d’évitement» (huibi ), suivant laquelle un fonctionnaire ne pouvait exercer dans sa province d’origine, ni même dans les préfectures immédiatement voisines de sa préfecture natale. On espérait ainsi empêcher que l’administration locale ne fût dominée par ces relations particularistes (entre gens du même clan, de la même sous-préfecture, d’une même clientèle, etc.) qui ont toujours été un des fondements de la réalité sociale chinoise. Il existait d’autres règles du même ordre, par exemple celle qui interdisait à des parents de servir dans la même administration, que ce soit en province ou dans les bureaux du gouvernement central. Le degré auquel de tels principes sont respectés ou au contraire ignorés est un signe sûr, d’une époque à l’autre, du succès de la bureaucratisation du gouvernement, laquelle reste l’objectif des régimes impériaux depuis l’origine.

2. Bureaucratie et sub-bureaucratie

La règle d’évitement pour les fonctionnaires territoriaux a pour envers le fait que la masse des agents subalternes placés sous leurs ordres doivent, eux, être recrutés sur place (l’idée étant d’empêcher que les fonctionnaires en titre n’amènent dans leurs wagons une troupe de compatriotes exclusivement dévoués à leurs intérêts). De là découle une des difficultés majeures de l’administration locale. Le gouvernement des sous-préfectures – le point de contact par excellence entre pouvoir politique et société – s’effectue sous le signe d’une double dichotomie: d’une part, entre fonctionnaires en titre, nommés et payés par le pouvoir impérial, et personnel subalterne sans statut, vivant sur le pays; d’autre part, entre bureaucrates «parachutés» dans une région qui leur est étrangère (souvent même linguistiquement) et agents d’exécution étroitement imbriqués dans le système de pouvoir de la société locale. Comme tant d’autres caractéristiques du système administratif qui prévaut à la fin de l’empire, le fossé entre fonctionnaires responsables et personnel d’exécution est d’abord un héritage des Song. Soucieux de renforcer les privilèges et le prestige de la petite élite bénéficiant du statut de fonctionnaire en rendant plus étanche la frontière qui la sépare du reste, ceux-ci ont affecté les membres du personnel local du statut de citoyens de seconde zone (ou «déclassés», jianmin ), qui leur interdit toute mobilité ascendante et leur vaut le mépris des «honnêtes gens» (liangmin ). Les conséquences sur la nature et la qualité de l’administration locale ont été considérables, à commencer par le fait qu’en dessous du niveau préfectoral la densité en personnel bureaucratique directement responsable devant le gouvernement est toujours restée extrêmement faible, et l’a même été de plus en plus en raison de l’accroissement démographique et du très petit nombre de créations de nouvelles sous-préfectures. Ajoutons que, à l’opposé de ce qui se passe pour la bureaucratie régulière, il n’est pas rare que les fonctions subalternes soient de facto héréditaires.

C’est sur ce genre de problème que se sont articulées certaines des critiques les plus radicales des institutions en place. Celle de Gu Yanwu (1613-1682), produit direct de la crise intellectuelle et politique majeure qui accompagne la chute des Ming et l’invasion mandchoue, compte parmi les plus notoires. Gu et certains de ses contemporains, comme Huang Zongxi, Yan Yuan, Tang Zhen et d’autres, dénoncent un système dont les blocages et les aberrations sont effectivement parvenus à un point extrême: à la fin des Ming, les institutions rigides et centralisées taillées à sa mesure par le fondateur de la dynastie sont paralysées par leur inadaptation à une société et à une économie profondément transformées, par l’absence de direction ferme au gouvernement central et par les affrontements entre factions au sein de la bureaucratie. Mais il convient de souligner que, en raison même des circonstances particulières dans lesquelles cette critique s’est exprimée, il est abusif de la généraliser au système bureaucratique post-Song dans sa totalité historique, même si elle en souligne indubitablement certaines faiblesses structurelles.

Quoi qu’il en soit, Gu Yanwu est à coup sûr l’avocat le plus illustre d’un certain degré de «reféodalisation» à l’intérieur du système administratif. Plutôt qu’à ces «secrétaires et agents d’administration» (xuyi ) qui, selon lui, manipulent complètement le gouvernement, c’est aux élites «naturelles» – entendons, aux lettrés locaux – qu’il faut confier une partie du pouvoir formel dans les sous-préfectures, sur la base du prestige et du volontariat comme c’était, affirme-t-il, le cas sous les Qin et les Han, et avec les meilleurs résultats. Ces notables assumeraient des fonctions para-officielles sous l’égide de fonctionnaires qui pourraient très bien être originaires de la localité (en contradiction avec la sacro-sainte «règle d’évitement») – leurs fonctions pouvant même être héréditaires –, et qui en outre seraient libérés de cette prolifération de contrôles intrabureaucratiques qui paralysent l’action de l’administration et découragent les vrais talents. On trouve aussi chez Gu Yanwu l’idée que, comme dans l’Antiquité, les meilleurs de ces «volontaires» locaux devraient pouvoir passer dans la bureaucratie proprement dite.

En d’autres termes, ce qui est préconisé alors – mais restera à l’état de vœu pieux – va exactement à l’encontre de ce que le pouvoir impérial s’est efforcé de faire depuis les Song: couper la bureaucratie de ses racines régionales et l’identifier plus étroitement aux intérêts du trône, centraliser le plus possible ses opérations, maintenir à distance la gentry locale tout en la flattant et gérer le pays en passant par des échelons subalternes sans poids politique ni social. Ce que veulent au contraire des gens comme Gu Yanwu, et cette préoccupation est commune à toutes les tendances du mouvement dit de «service public» (jingshi ) dont il sera question plus loin, c’est rétablir le contact entre l’État et la société, faire en sorte que les fonctionnaires locaux soient jugés non plus seulement sur leur respect des règles administratives et des quotas fiscaux, mais sur leurs réalisations concrètes et sur le jugement de l’opinion publique (s’exprimant, bien entendu, par la voix de ses leaders coutumiers). De façon intéressante, les idées sur l’administration locale formulées au XVII^e siècle sont largement reprises après le milieu du XIX^e siècle par certains fonctionnaires progressistes, tel Feng Guifen (1809-1874), qui doit sa réputation à la fois à des ouvrages influents et à son activité comme membre officieux du gouvernement du Jiangsu (sa province natale) pendant et après la rébellion des Taiping.

3. Conservatisme et réformisme

Les propositions de réforme dont il vient d’être question n’ont pas eu de suite, pas plus d’ailleurs que d’autres, suggérant, en sens inverse, de résoudre le problème de l’insuffisance de la densité administrative en bureaucratisant les échelons subalternes. Est-ce à dire que le système parachevé sous les Song et l’idéologie sur laquelle il s’appuie sont par essence conservateurs? C’est une question à la fois de contexte politico-institutionnel et d’ambiance intellectuelle. La tradition philosophique dont les fonctionnaires impériaux sont les dépositaires officiels est loin d’être figée et dédaigneuse des réalités. Ce qui frappe, au contraire, c’est la plasticité du confucianisme, surtout enrichi des courants intellectuels et religieux qui ont façonné avec lui l’univers mental des Chinois, son aptitude à justifier, suivant les cas, des projets politiques tantôt réactionnaires, tantôt rénovateurs. Le néo-confucianisme des Song (érigé définitivement en orthodoxie sous les Qing et dont l’«examen des réalités» est un des slogans) pas plus que l’intuitionnisme de l’école de Wang Yangming au tournant du XVI^e siècle ne sont en contradiction avec une approche concrète et inventive des problèmes de gouvernement. Les efforts les plus drastiques de réorganisation administrative et économique, comme ceux de Fan Zhongyan et de Wang Anshi sous les Song, s’appuient bien sûr sur une rhétorique confucéenne: s’il est d’ailleurs une époque où les bureaucrates chinois ne paraissent pas (en tout cas pas tous) immobilisés par la tradition, recherchant au contraire de nouvelles formes institutionnelles, de «nouvelles lois» (xinfa , le terme qui désigne les réformes fameuses de Wang Anshi) pour améliorer les performances économiques et militaires de l’empire, c’est bien celle-ci.

C’est également à l’époque des Song, plus particulièrement à l’historien Sima Guang (un adversaire des réformes de Wang Anshi, pourtant), que remonte une tradition historiographique où l’évolution des institutions est envisagée de façon dynamique et cumulative et où les réformes attestées historiquement (par opposition à l’utopie antiquisante) sont considérées pour les enseignements qu’on peut en tirer. Cette tradition est à rapprocher du mouvement dit de «service public» (jingshi , littéralement «administrer la société», statecraft dans la littérature anglo-saxonne), encore qu’il serait plus correct de parler d’une tendance, d’un état d’esprit favorables à une approche interventionniste et en même temps flexible des problèmes d’administration. Il n’est pas indifférent que ce mouvement ait été particulièrement en vue pendant des périodes de crise reconnue du système de gouvernement, comme la fin des Ming (Gu Yanwu s’y rattache) ou la première moitié du XIX^e siècle. Sous ses auspices ont été publiées plusieurs anthologies de rapports, correspondances et essais de toute nature portant sur les problèmes politiques et économiques contemporains: à la fin des Ming, le Huang Ming jingshi wenbian (1639); sous les Qing, le Huangchao jingshi wenbian (1827) et ses diverses «suites» compilées à la fin du XIX^e siècle. Ces ouvrages sont une source inestimable sur la pensée et la pratique des administrateurs les plus actifs et les plus expérimentés des deux dernières dynasties.

Mais il ne faut pas seulement considérer les poussées de réformisme pendant les périodes de déclin ou de crise dynastique. Il est assez remarquable qu’en période de stabilité politique, les impulsions réformistes visant à améliorer l’efficacité de l’administration, le rendement fiscal et les conditions de vie de la population viennent souvent d’en haut: ainsi, pendant cet âge d’or de la dynastie des Qing qu’est le XVIII^e siècle, on voit des empereurs comme Yongzheng (règne 1722-1735) et Qianlong (règne 1735-1795), le premier surtout, s’intéresser aux moindres détails de l’administration de l’empire et n’avoir de cesse que les gouverneurs provinciaux (qui occupent une position clé dans le système à cette époque) analysent les problèmes, proposent des solutions et stimulent la bureaucratie locale. Du même type de «réforme par le haut» relèvent les efforts héroïques de ministres comme Wang Anshi au XI^e siècle ou Zhang Juzheng dans les années 1568-1582 pour aller à contre-courant des pratiques et des habitudes établies. Mais, hors même de ces circonstances, et quelque contraignante et tatillonne que soit la réglementation, la littérature montre qu’il reste toujours un espace pour les pragmatistes et les activistes: on retrouve en ce sens l’idée favorite du confucianisme bureaucratique selon laquelle le «gouvernement par les hommes», par opposition au gouvernement par les lois, est ce qui compte d’abord.

Idée, notons-le, qui sert aussi bien à justifier l’immobilisme institutionnel. De fait, l’histoire de la bureaucratie impériale chinoise est dans une large mesure celle d’une dialectique entre l’attitude extravertie et réaliste, illustrée par les réformateurs auxquels on a fait allusion, et ce qu’on appellera un phénomène d’entropie bureaucratique, où l’autoperpétuation du système et la conservation des aspects les plus formels de la vie administrative deviennent les priorités. L’entropie pourrait bien être la tendance dominante, et ce pour des raisons tant internes (l’approche d’abord éthique favorisée par le confucianisme, l’affaiblissement de la direction centrale caractéristique du cycle dynastique, le conservatisme propre aux bureaucraties quelles qu’elles soient) qu’externes (la difficulté inhérente à des problèmes souvent démesurés au regard des moyens techniques et financiers disponibles).

Faut-il pour autant parler d’une longue décadence? Il est vrai que, pour une certaine tradition confucéenne, il y a l’âge d’or des souverains mythiques, l’âge d’or historique des Han, un autre sommet (quoique moindre) sous les Tang, mais qu’après cela l’évolution est allée vers toujours plus d’autocratie du côté des empereurs, toujours plus de servilité et d’indifférence du côté des fonctionnaires, toujours plus de réglementation et de paperasse, mais moins de «vertu» et de compétence, dans la vie administrative et, enfin, toujours plus de corruption dans une gestion quotidienne abandonnée à une masse d’exécutants incontrôlables. Ce pessimisme historique est encore au XX^e siècle celui d’historiens chinois de formation traditionnelle (un Qian Mu par exemple), que leurs sentiments nationalistes conduisent en outre à condamner la dynastie mandchoue des Qing comme un régime obscurantiste et corrompu, essentiellement préoccupé d’asservir le peuple chinois: en quelque sorte le stade ultime de la décadence, après les derniers feux de la grandeur chinoise sous la dynastie des Ming.

Curieusement, cette vision (y compris le préjugé nationaliste) se rencontre encore chez certains auteurs occidentaux. Ce n’est pas une représentation satisfaisante de la réalité historique. S’il est vrai que les critères d’accès à l’empyrée du mandarinat, le déroulement des carrières, le rapport de la bureaucratie à la société ont changé profondément au fil des siècles, cette évolution n’est pas unilinéaire et ne peut être décrite comme une longue détérioration. Suivant le point de vue adopté, l’ambiance intellectuelle de l’époque, la «santé» de la dynastie, le contexte politique, économique et international, l’administration impériale apparaît tour à tour remarquablement efficace ou au contraire dépassée par les événements et vouée à de stériles jeux politiques. Par-delà l’indéniable permanence de certaines formes, de certaines mentalités et d’un certain discours, chaque époque a son paysage propre.

4. L’État bureaucratique à l’apogée de la dynastie mandchoue

On s’arrêtera à la dynastie des Qing avant les crises du XIX^e siècle, à l’«ouverture» à l’Occident et la disparition du système impérial. La dialectique suggérée plus haut y est clairement en évidence. Si le système est loin d’être à bout de souffle et si l’on constate au contraire de remarquables efforts de création institutionnelle et d’adaptation aux problèmes contemporains, les pesanteurs de la tradition et le phénomène d’entropie bureaucratique n’en restent pas moins présents. Les spécificités de la période apparaissent clairement lorsqu’on tente d’élucider les continuités et les contrastes avec les régimes précédents.

La structure du gouvernement sous les Qing est l’aboutissement de tendances amorcées au début des Song. Tous les pouvoirs sont en principe concentrés entre les mains de l’empereur, assisté d’une poignée de hauts fonctionnaires regroupés dans un «Grand Secrétariat» (neige ) et, à partir des années 1720, dans un «Grand Conseil» (junjichu ) dont les bureaux sont à proximité immédiate du souverain; souvent considéré comme un nouvel instrument de l’absolutisme, le Grand Conseil est en fait, pour certains auteurs du temps, une institution favorable à la bureaucratie dans la mesure où cette dernière, par l’intermédiaire de ses plus éminents représentants, assume désormais des fonctions remplies sous les Ming par les eunuques du palais.

Le pouvoir au-dessous du souverain est systématiquement fractionné, y compris au sein du gouvernement central: le poste de Premier ministre, symbole du pouvoir aristocratique sous les Tang et du pouvoir bureaucratique sous les Song, a été aboli par le fondateur des Ming à la fin du XIV^e siècle. La gestion courante est assurée par les «Six Ministères» (liubu ). Ces administrations spécialisées, chargées respectivement de la fonction publique, des finances, des rites, des armées, de la justice et des travaux publics, étaient à l’origine coordonnées entre elles et intégrées au Département des affaires d’État (shangshusheng ), puis sous les Yuan au Secrétariat (zhongshusheng ); avec la suppression de cet organe au début des Ming, elles sont directement et individuellement rattachées à l’empereur assisté du Grand Secrétariat. Un nouvel élément de centralisation est introduit à la fin du XVII^e siècle, lorsque l’empereur Kangxi autorise les hauts fonctionnaires provinciaux et métropolitains à lui soumettre personnellement des rapports sur les affaires importantes (les «mémoires de palais», zouzhe ), rapports qu’il leur retourne avec ses propres annotations. La proportion des correspondances administratives passant par ce canal croît considérablement pendant le reste de la dynastie, ce qui a pour effet de concentrer le pouvoir effectif au niveau du Grand Conseil, chargé d’assister l’empereur dans leur traitement.

La structure de l’administration territoriale constitue l’avatar ultime du système des «commanderies et préfectures» (junxian ) créé par l’État de Qin deux millénaires plus tôt. Les dix-huit provinces de l’intérieur (sheng ) – dont les frontières remontent généralement aux Ming et sont encore en vigueur aujourd’hui – sont administrées par une hiérarchie à trois niveaux: celui du gouvernement provincial, celui de la préfecture (fu ) et celui de la sous-préfecture (zhou ou xian ). Les administrations sous-préfectorales, qui contrôlent des populations allant de 100 000 à 300 000 habitants, sont dirigées par un unique fonctionnaire en titre, assisté d’un tout petit nombre d’adjoints sans responsabilité directe devant le gouvernement central: la quasi-totalité de l’administration quotidienne est assurée par un personnel (secrétaires, archivistes, policiers, chefs de cantons et de villages...) qui ne fait pas à proprement parler partie de la bureaucratie.

C’est là un point fondamental. On l’a vu, les Song avaient accentué la coupure entre bureaucratie régulière et personnel local d’exécution. La réputation exécrable de ce dernier se mesure au fait que les réformes et les entreprises de la bureaucratie sont toujours conçues de manière à se garder de ses malversations et, si possible, à se passer de ses services, ce qui n’est pas le moindre des paradoxes de l’administration territoriale à la fin de l’empire. Cela ne l’a pas empêché d’accroître son emprise à raison, d’une part, du gonflement des affaires à traiter, d’autre part, de la décadence des institutions d’autogouvernement local.

Bien que remontant aux origines de l’empire, celles-ci avaient acquis sous les Song leur vraie dimension de service public assuré gratuitement par des familles rurales, désignées en fonction de leur «richesse», dans le cadre d’unités territoriales correspondant au village ou au groupe de villages. Cette évolution revenait à prendre en compte la réalité d’une société agraire dont les stratifications étaient désormais déterminées par la propriété libre du sol et non par les schèmes autoritaires de redistribution périodique et «égale» des terres (juntianfa ) théoriquement en vigueur à l’époque médiévale et jusqu’au milieu des Tang. On peut d’ailleurs en dire autant du système de l’«impôt double» (liangshuifa : payable en été et en automne), créé en 780 pour remplacer l’ancienne fiscalité médiévale et divisé entre une taxe foncière et une taxe sur les familles, qui sert encore de base à la fiscalité de la fin de l’empire.

Mais c’est au début des Ming que les institutions d’autogouvernement local sont systématisées en plusieurs hiérarchies parallèles chargées de maintenir l’ordre, de lever les impôts, d’assigner les corvées, de résoudre les conflits, etc., conservées avec des adaptations par les Qing. On mentionnera en particulier le système des lijia , qui constituait à l’origine un véritable quadrillage de la population par unités de dix et de cent foyers dont la responsabilité était confiée par rotation à ceux qui payaient le plus d’impôts. Mais les charges des lijia , surtout dans les provinces développées du bas Yangzi, se sont progressivement appauvries. La réalité ayant rapidement cessé de correspondre au modèle de société agraire stable et quasi autarcique idéalisé par le fondateur des Ming, un nombre croissant de services initialement rendus au gouvernement sous forme de corvées réparties dans ce cadre ont fini par devenir des fonctions permanentes et salariées, financées par des surcharges fiscales en monnaie.

Ce type d’évolution aboutira à la réforme dite du «coup de fouet unique» (yitiaobian fa ): le terme recouvre un ensemble de mesures de simplification et de rationalisation fiscales prises entre le milieu du XVI^e siècle et le début du XVIII^e et tout à fait représentatives de la problématique réformiste évoquée plus haut. À l’origine, en effet, ces mesures sont prises de façon dispersée, et non sans résistances à la capitale, par un certain nombre de fonctionnaires locaux des provinces économiquement les plus avancées de l’empire. L’objectif est de s’adapter à des développements qui sont en train de rendre inopérantes les procédures traditionnelles de mobilisation des ressources par l’État: monétarisation et commercialisation de l’économie rurale, élargissement démesuré du secteur exempté sous la protection de la gentry (familles et clientèle des titulaires de degrés académiques), ruine des chefs traditionnels des lijia (propriétaires ruraux «ordinaires» dépourvus de privilèges)... Après avoir marqué un temps d’arrêt au début du XVII^e siècle, le processus est relancé sous les Qing, mais c’est en fin de compte le pouvoir central qui généralise la combinaison des impôts et des corvées en un paiement unique en argent calculé sur la propriété foncière, y compris dans des régions faiblement commercialisées où ce sont en fait ces mesures qui vont impulser la monétarisation de l’économie.

Quoi qu’il en soit, dès la transition entre les Ming et les Qing, la dévolution d’une partie des anciennes charges d’autogouvernement à des agents salariés a pour effet d’augmenter d’autant les rangs d’une sub-bureaucratie généralement tenue pour corrompue et peu sûre. Les responsabilités et la charge de travail des fonctionnaires en titre chargés de tenir en main ce personnel (les «magistrats» placés à la tête des sous-préfectures) sont écrasantes. Ils sont supposés lever et transmettre aux échelons supérieurs le quota d’impôts dont leur circonscription est affectée, résoudre et juger les affaires portées devant leur tribunal, maintenir l’ordre, veiller à la transmission des correspondances officielles, accueillir et escorter les fonctionnaires traversant leur territoire, promouvoir les études confucéennes et, plus généralement, la moralité publique, encourager le développement agricole, veiller au bon entretien des canaux et des digues, diriger les secours et les autres formes d’aide en cas de calamité naturelle, et, last but not least , traiter un volume considérable de correspondance administrative avec leurs supérieurs pour rendre compte de leurs activités, demander les autorisations nécessaires, etc. L’acharnement au travail et l’abnégation attendus des fonctionnaires locaux sont à la mesure à la fois de l’ampleur de ce programme et de la faiblesse des moyens humains et financiers dont ils disposent.

Dans la pratique, seuls les deux premiers domaines mentionnés (fiscalité et justice) comptent réellement dans l’«évaluation» à laquelle ils sont soumis tous les trois ans avec l’ensemble de la bureaucratie. En danger permanent d’enfreindre une réglementation incroyablement tatillonne et qui ne fait que se compliquer avec le temps, la masse des magistrats se préoccupent d’abord de présenter un bilan fiscal sans déficit trop visible et d’avoir à traiter un minimum de procès difficiles. En dépit du souci officiel de maintenir un contact aussi immédiat que possible entre l’administration régulière et la population, les intermédiaires prolifèrent, en particulier dans les régions où les organisations claniques sont fortes et où la gentry est influente. Bien qu’illégal, l’affermage de facto des impôts (baolan ) à des riches notables ou à des chefs de villages qui s’engagent à les payer et se débrouillent pour les lever sur la population est fréquent. Le règlement des conflits dans un cadre coutumier (sauf en cas d’homicide) est encouragé et, lorsqu’ils viennent devant le tribunal, ces conflits sont souvent négociés entre «chicaneurs» professionnels et agents subalternes de l’administration.

5. État et économie

Cela dit, les pratiques de délégation et de sous-traitance, inévitables dans un contexte de très faible densité administrative, font aussi partie de l’arsenal bureaucratique le plus orthodoxe. On en a un bon exemple avec la formation de la future élite bureaucratique virtuellement laissée aux «académies» privées (shuyuan ), l’État imposant sa définition de l’orthodoxie par le biais du monopole qu’il détient sur l’accès aux positions de pouvoir. Mais ces pratiques sont particulièrement en évidence dans le domaine économique. Le commerce et les marchés sont presque partout supervisés par des courtiers (yahang ) agréés par le gouvernement, qui se chargent aussi de lever les taxes commerciales; si l’on excepte l’impôt en grain (le «tribut») des provinces du Yangzi qui transite par le Grand Canal jusqu’à Pékin, les transports de marchandises publiques (céréales destinées aux stockages publics ou aux secours en cas de famine, cuivre du sud-ouest livré à la Monnaie de Pékin...) sont confiés à des transitaires privés; l’extraction des matières premières et la production des articles à l’usage du gouvernement sont très largement sous-traitées aux «marchands»; enfin, l’entretien de la plupart des infrastructures (routes, ponts, digues, canaux...) est assuré par leurs bénéficiaires sous la surveillance de l’administration: dans ce dernier domaine, les digues du fleuve Jaune et la maintenance du Grand Canal sont les deux principales exceptions.

D’une manière générale, si le gouvernement définit les politiques économiques et continue de prendre les décisions cruciales en matière d’«équipement», les gros efforts de trésorerie et de gestion directe sont exceptionnels. L’idéal poursuivi est d’obtenir un maximum de résultats avec un minimum d’investissement en personnel et en fonds, de limiter, chaque fois que c’est possible, l’intervention publique à la définition des procédures, au contrôle de leur application, parfois à des aides remboursables lorsqu’il s’agit de créer de nouvelles infrastructures. Cela suppose l’existence d’un secteur privé fort et, de ce point de vue, les rapports entre État et économie en Chine ont profondément changé depuis les débuts de l’empire.

À la fin du II^e siècle avant J.-C., l’empereur Wudi des Han avait cherché à briser la classe marchande par des mesures visant à faire revenir à l’État des profits dont il avait désespérément besoin pour financer sa politique militaire: taxation des stocks et des moyens de transport, monopoles sur la production et la distribution du sel, du fer et des alcools, ateliers publics pour fabriquer les articles nécessaires à l’État – ainsi les fournitures militaires, sur lesquelles les marchands édifient traditionnellement des fortunes... En 81 avant J.-C., un débat organisé à la cour, dont les minutes ont été conservées sous le titre «Discours sur le sel et le fer» (Yantielun ), oppose les confucéens orthodoxes, chantres de la «vertu» comme seule source d’efficience, et les technocrates du gouvernement menés par Sang Hongyang, l’homme des monopoles, pour qui l’État doit absolument garder le contrôle des surplus économiques pour accomplir ses missions. Cette dernière idée n’est guère contestée pendant les siècles suivants, mais les circonstances politiques n’en autorisent pas toujours l’application. Les réformes de Wang Anshi au XI^e siècle lui redonnent une actualité dramatique (jamais les monopoles d’État n’auront tenu une telle place dans l’économie), encore que le développement prodigieux du secteur marchand et manufacturier à cette époque en change considérablement les conditions; il est intéressant, par exemple, que Wang Anshi ait cherché à concurrencer le secteur privé en confiant à l’administration des opérations d’achat, de stockage et de vente pour peser sur les prix et engranger une partie des profits.

La situation est différente sous les Ming et les Qing. Le «laisser-faire» s’est imposé progressivement dans la plupart des domaines. La libre prolifération des marchés remonte à vrai dire à la seconde moitié des Tang (avant cela, leur nombre était autoritairement limité et ils étaient étroitement encadrés par l’administration). Mais, alors que sous les Song la taxation du commerce est devenue l’une des principales sources de revenu public, sous les Ming et les Qing les marchands sont en général très faiblement imposés et laissés à eux-mêmes. Même dans le cas du dernier grand monopole conservé, celui du sel, qui continue de rapporter gros, l’État a réduit son intervention directe depuis la fin des Ming en affermant la distribution à un petit groupe de marchands accrédités, lesquels deviennent rapidement – et resteront jusqu’au XIX^e siècle – une des grandes puissances financières de l’empire. Le contraste est notable avec le monopole du sel réorganisé par Liu Yan dans les années 760, où non seulement l’administration avait en charge la distribution de gros, mais où la production elle-même était assurée par des employés du gouvernement.

D’une manière générale, même si la fiscalité est une des grandes affaires de l’administration impériale, le niveau d’extraction et, par conséquent, la part de la production globale directement contrôlée par l’État sont remarquablement faibles: les estimations les plus sérieuses suggèrent un chiffre certainement inférieur à 10 p. 100 d’un hypothétique produit national brut à la fin de l’empire. Le mode indirect d’intervention économique préféré par le gouvernement en est une conséquence certaine, de même que la faible taille de l’appareil d’État eu égard à l’immensité du pays et à la masse de la population. Remédier à cette situation eût signifié la création d’un système entièrement différent, avec une bureaucratie plus étendue et plus complexe et une ponction beaucoup plus importante sur les ressources. Les obstacles technologiques eussent été immenses mais, surtout, toute l’économie politique chinoise depuis Mencius valorise un État dans lequel la prospérité du peuple est garantie par la discrétion des prélèvements. Les réformes tendant à accroître ces derniers et à créer un État plus riche, même quand la nécessité en était évidente (là encore celles de Wang Anshi sont l’exemple type), se sont toujours heurtées à des oppositions conservatrices qui risquaient à la limite de s’exprimer en termes de légitimité du régime.

Une des notions clés sous les Ming et les Qing est celle de «quota originel» (yuan’e ): chaque circonscription administrative est affectée d’un quota d’impôts à lever sur la population et à livrer aux différents échelons de la hiérarchie, et ne pas l’augmenter est considéré comme un signe de bon gouvernement. En dehors des régions nouvellement développées et en dépit de changements considérables dans l’économie, les quotas de terres imposables et d’impôt foncier (lequel fournit la plus grosse part du revenu public jusqu’au milieu du XIX^e siècle) n’ont pratiquement pas changé entre le recadastrage ordonné par Zhang Juzheng dans les années 1570-1580 et la fin de l’empire. Les tentatives pour améliorer le financement de l’État et pallier la rigidité des budgets doivent donc passer par des méthodes peu orthodoxes, comme la vente de titres académiques, l’imposition de surtaxes provisoires, le paiement de «contributions» exceptionnelles par les marchands, des «aides» du Trésor de la maison impériale (dont les ressources et la gestion sont distinctes de celles du Trésor public), ou par des efforts pour éliminer les dépenses inutiles et rationaliser l’administration fiscale (efforts dont les réformes de l’empereur Yongzheng dans les années 1720 et 1730 sont l’exemple le plus notoire).

Dernier domaine ayant toujours relevé de l’État et où le gouvernement des derniers siècles de l’empire apparaît encore une fois singulièrement en retrait sur ses prédécesseurs, la politique monétaire. Jusqu’au milieu du XVI^e siècle, l’émission des moyens de paiement (sapèques de cuivre, papier-monnaie depuis les Song et jusqu’au début des Ming) était sa prérogative exclusive et posait d’ailleurs de gros problèmes en raison de la contrefaçon, de la pénurie de métaux monétaires après que la révolution économique des Song eut démesurément accru les besoins, de la dépréciation du papier-monnaie. À partir du XVI^e siècle s’instaure un bimétallisme cuivre-argent dans lequel toutes les grosses transactions, ainsi que le paiement des impôts, se font sous forme d’argent découpé et pesé; le gouvernement n’a ni le monopole de cette «monnaie», puisqu’il n’y a pas de frappe, ni le contrôle de son «émission», puisque les sources de métal blanc sont soit hors de Chine (Japon, Amérique espagnole par l’intermédiaire de Manille, commerce de Canton au XVIII^e siècle), soit aux mains d’extracteurs privés. En revanche, des efforts considérables sont faits pour produire de la monnaie de cuivre en quantité suffisante et maintenir la parité entre cuivre et argent: l’organisation de l’extraction du cuivre dans la province du Yunnan au XVIII^e siècle est un des exemples les plus remarquables d’intervention active de l’État dans l’économie à la fin de l’empire, et elle a un impact profond sur le développement de tout le sud-ouest.

Il existe une exception majeure à la «privatisation» tendancielle esquissée plus haut: ce sont les politiques de sécurité économique, lesquelles symbolisent une des responsabilités essentielles de l’État confucéen («nourrir le peuple»). Sous les Qing, et tout particulièrement au XVIII^e siècle, la bureaucratie prend directement en charge le plus gros des efforts pour réparer les effets des calamités naturelles, combattre les crises de subsistances et maintenir un niveau important de réserves de grains. Ses réussites en ce domaine ont créé une «attente», en termes d’intervention de l’État pour protéger le niveau de vie de la paysannerie, à laquelle se sont trouvés confrontés les régimes postimpériaux en quête de légitimité.

6. Recrutement, carrières, vie politique

Qu’il s’agisse de définir et de superviser des politiques sous-traitées à des acteurs non bureaucratiques ou de gérer directement la fiscalité, la justice, la politique monétaire, la défense, sans parler du personnel lui-même, toutes ces fonctions demandent une indéniable technicité. Les fonctionnaires choisis pour les assumer possèdent-ils les compétences requises, ou n’a-t-on que d’aimables (ou peu aimables) amateurs armés de leur «vertu» et de leur connaissance des classiques, laissant la réalité des opérations à des subalternes plus «professionnels», mais peu sûrs et mal surveillés? C’est poser à la fois la question du recrutement par examen et celle des procédures de désignation aux postes de gouvernement.

La critique des examens confucéens est un vieux genre auquel se sont exercés non seulement les historiens modernes, mais aussi maints contemporains (les critiques du milieu du XVII^e siècle comme Gu Yanwu ne sont qu’un exemple, auquel on ajoutera le célèbre roman Chronique indiscrète des mandarins [Rulin waishi ] publié un siècle plus tard). Les arguments sont toujours les mêmes et dans l’ensemble ils sont incontestables: bachotage, conformisme, prépondérance des exercices purement littéraires, pas de disciplines pratiques, une sélection largement fondée sur le hasard, quand ce n’est sur la fraude. Par réaction à la domination de la poésie et des belles-lettres dans les examens des Tang, les Song avaient introduit quelques épreuves de mathématiques et de droit, et, pour une courte période, le fondateur des Ming y avait même ajouté le tir à l’arc et l’équitation! Pendant la plus grande partie des Ming et des Qing, les épreuves qui décident de tout n’en demeurent pas moins ces essais sur des citations des Quatre Livres rédigés dans une forme très contraignante (la «dissertation à huit jambes», baguwen ) et où les candidats se doivent de suivre l’orthodoxie (ou la mode) du moment. On notera cependant que les grands problèmes politico-administratifs du temps font aussi l’objet d’une dissertation à l’examen du palais d’où sortent les fameux «docteurs» (jinshi ), l’élite du mandarinat.

Le vrai problème est de savoir si, du point de vue de la qualité du fonctionnariat, les examens confucéens constituaient un handicap ou étaient un mode acceptable de recrutement. La réponse doit être nuancée. La compétition reste relativement ouverte. En tant que formation générale (ou idéologique), l’apprentissage de l’orthodoxie est un indéniable facteur d’unité de la classe politique dans un empire vaste et hétérogène. Une des valeurs centrales que les lettrés apprennent dans le canon confucéen est la prééminence du service de l’État, ce qu’on ne saurait déplorer dans le cas de futurs fonctionnaires. Au-delà, on ne saurait en dire plus qu’à propos de bien des systèmes de recrutement modernes mettant l’accent sur la «culture générale» et sur l’aptitude des candidats à franchir sans perdre leurs moyens une série de barrages éprouvants. Si ceux qui passent n’ont pas tous, loin s’en faut, l’étoffe de grands administrateurs, la plupart des fonctionnaires les plus remarquables ont dûment fait le parcours.

Gestion du personnel

Il est en pratique rare que les candidats reçus aux examens soient directement affectés à un poste: les listes d’attente sont beaucoup trop longues. Les meilleurs «docteurs» sont nommés dans des postes littéraires, principalement à la célèbre académie Hanlin, où ils sont en contact étroit avec les milieux de la bureaucratie métropolitaine et d’où certains passeront dans les administrations de la capitale et pourront faire des carrières de hauts fonctionnaires. La masse des lauréats attendent plusieurs années leur premier poste, pendant lesquelles certains résident comme «fonctionnaires en attente» dans les capitales provinciales, où ils peuvent se former sur le tas en recevant des affectations provisoires. Ajoutons que, dans certains groupes de lettrés n’appartenant pas, ou pas encore, à l’administration (tels les réformateurs de la région du Jiangnan à la fin des Ming), les problèmes les plus concrets de l’administration sont quotidiennement débattus et font l’objet de nombreuses publications: en dépit de l’étroitesse des sujets traités aux examens, il existe une réelle culture administrative dans le milieu où s’opère le recrutement.

Les nominations et les avancements sont en principe gérés par le ministère de la Fonction publique (libu ) et entérinés par l’empereur. Avec la routine de plus en plus envahissante à la fin des Ming, aggravée par l’irresponsabilité de certains souverains, l’ancienneté était pratiquement devenue le principal critère, la sélection étant pour le reste faite par tirage au sort. Sous les Qing, le choix des fonctionnaires pour chaque type de poste est opéré avec beaucoup plus de soin, tient compte des compétences techniques qui ont su se manifester dans des fonctions antérieures, et est solennellement entériné par la présentation à l’empereur des candidats proposés par le ministère (yinjian ). Les audiences, supposées renforcer la loyauté des fonctionnaires envers la dynastie, sont très fréquentes dans le cas des hauts fonctionnaires provinciaux et permettent à l’empereur de s’informer directement des conditions sur le terrain.

Par contraste avec le relatif monopole des «docteurs» sous les Song et les Ming, les Qing semblent avoir été beaucoup plus ouverts dans leur politique de recrutement: les listes de magistrats dans les monographies locales, par exemple, font apparaître nombre de titulaires de l’examen provincial (juren ), voire des fonctionnaires ayant accédé à la carrière en achetant un degré. La structure sociale particulière à la dynastie mandchoue explique aussi le recrutement d’un nombre important de gouverneurs provinciaux n’ayant pas emprunté la «voie royale» des examens, dont certains n’en ont pas moins été de grands bureaucrates: Mandchous, Chinois des bannières, «esclaves» du clan impérial...

Rapports de forces et vie politique

Quels sont les rapports entre la bureaucratie et le pouvoir dynastique? La potentialité d’autonomie évoquée plus haut s’est réalisée différemment suivant les époques. C’est certainement sous les Song que la bureaucratie jouit du statut le plus élevé vis-à-vis de l’empereur: elle s’arroge alors un véritable pouvoir moral et le débat politique se déroule au grand jour, cristallisé autour de «partis» (dang ) qui cherchent à capturer la confiance du souverain et n’hésitent pas à s’exclure mutuellement quand se produit l’«alternance». Ce quasi-pouvoir bureaucratique laissera une grande nostalgie, mais sous les régimes ultérieurs les empereurs font beaucoup plus sentir leur position d’autocrate et traitent les fonctionnaires comme leurs obligés. Les souverains Ming ont une relation souvent conflictuelle avec leur bureaucratie et se montrent parfois d’une incroyable brutalité avec les ministres qui ne leur plaisent pas (les «bastonnades à la cour»). Les partis qui se forment à la fin de la dynastie dans les milieux lettrés du Jiangnan se dressent explicitement contre ces manifestations extrêmes de l’absolutisme et, surtout, contre la quasi-domination des eunuques et de la police secrète sur l’État.

La situation est un peu différente sous la dynastie des Qing. Après une courte phase pendant laquelle les particularismes mandchous sont systématiquement encouragés, les Qing s’attachent au contraire à ménager les lettrés-fonctionnaires qui leur permettent de gouverner la Chine. L’existence de factions et la formation de cliques n’en sont pas moins violemment combattues: l’empereur Yongzheng diffuse un «Traité des partis» (Pengdang lun ) qui reprend, pour les condamner comme des groupements de factieux, le titre d’un ouvrage des Song dans lequel Ouyang Xiu exaltait les associations de fonctionnaires fondées sur une communauté d’idéal. En outre, la position des bureaucrates est toujours précaire, particulièrement celle des hauts fonctionnaires provinciaux que leur relation directe avec l’empereur rend très exposés: on ne compte pas les cas de gouverneurs destitués de leur charge, voire dépouillés de leurs biens et jetés en prison du jour au lendemain pour avoir encouru la colère du souverain par quelque échec ou quelque malhonnêteté. Enfin, on reste frappé par la méfiance presque systématique, parfois aussi l’exaspération, qu’expriment à l’égard de leur bureaucratie tous les grands empereurs Qing.

Mais il serait erroné de croire qu’à la fin de l’empire l’absolutisme a réussi à faire du fonctionnariat une masse amorphe, atomisée et entièrement soumise aux diktats du trône. L’autonomie du corps bureaucratique est de toute façon préservée par la pesanteur même de ses procédures, et cela est particulièrement net lorsque le pouvoir central s’affaiblit et que la routine s’installe. En outre, même si elle s’exprime de façon généralement feutrée, du moins dans les textes écrits qui nous sont parvenus, la vie politique reste intense. Des réseaux se créent et s’entretiennent, fondés sur les amitiés intellectuelles, les relations de maître à disciple, les obligations contractées entre examinateurs et lauréats ou les simples échanges de services. Carriérisme ou désir de faire triompher un idéal, le but recherché par ces groupes, à qui les Qing dénient sévèrement tout droit à l’existence formelle, est de contrôler les institutions stratégiques comme l’académie Hanlin, où se font les modes intellectuelles, où se recrutent beaucoup d’examinateurs et qui sert de marchepied pour les carrières métropolitaines, ou le ministère de la Fonction publique (libu ). Les campagnes politiques ne sont pas sans évoquer celles des pays socialistes: les véritables enjeux se dissimulent derrière une rhétorique qui ne trompe personne, les protagonistes les plus haut placés restent en retrait et font donner la jeune garde (en particulier, ces censeurs dont la raison d’être est la dénonciation des abus dans l’empire), et les résultats se lisent à travers la chute ou la promotion de tel ou tel ministre.

L’existence de ces réseaux plus ou moins occultes est inséparable du problème de la corruption et du trafic d’influence. Les amitiés politiques vont de pair avec une circulation de fonds tout aussi occulte de bas en haut de la hiérarchie. En un sens, cette circulation est inscrite dans le système: le financement de l’administration et les salaires des fonctionnaires étant structurellement insuffisants, il est admis que des «aides» (en dernier ressort payées par la population sous forme de surcharges fiscales) soient versées aux échelons supérieurs à l’occasion de chaque opération administrative. La frontière entre ces contributions, qui avant les réformes fiscales de Yongzheng dans les années 1720 et 1730 donnaient lieu à une véritable comptabilité parallèle, et les «cadeaux» destinés à acheter la faveur de ses supérieurs – à se les attacher en les compromettant – est par définition floue. Il faut aussi distinguer entre la bureaucratie territoriale, qui contrôle la source du revenu fiscal et de ce fait peut assez facilement arrondir ses revenus, et la bureaucratie métropolitaine qui, elle, vit sur ses seuls salaires (nous ne tenons évidemment pas compte des fortunes personnelles). Il est notoire, à plusieurs époques, qu’au moment de la «grande évaluation» triennale (daji ) les cadeaux affluent soudain vers les bureaux de la capitale chargés de noter l’ensemble des fonctionnaires de l’empire. Les gouvernements provinciaux savent eux aussi profiter de l’occurrence.

En tout état de cause, l’histoire du phénomène, et celle de son impact sur le fonctionnement du gouvernement, est difficile à suivre. On peut néanmoins souligner le contraste entre les périodes de corruption «à bas bruit», où les fonds occultes qui circulent doivent représenter un assez faible pourcentage du budget public et ne sont que le lubrifiant (pour reprendre une image d’E. Balazs) qui aide la machine à tourner, et, au contraire, celles où se construit un véritable système de la corruption contrôlé depuis le cœur du gouvernement central. L’exemple classique en est le réseau de complicités édifié par Heshen, un jeune garde mandchou remarqué par l’empereur Qianlong, qui finit par exercer un pouvoir quasi dictatorial sur l’administration de l’empire pendant les deux dernières décennies du XVIII^e siècle. Le successeur de Qianlong fait exécuter Heshen et confisquer la fortune colossale qu’il a amassée dans l’affaire, mais les compromissions sont si nombreuses dans la bureaucratie qu’une épuration approfondie n’est pas envisageable. (Des situations comparables s’observent sous les Ming après la chute de certains eunuques qui avaient eux aussi érigé leur pouvoir sur la corruption.)

Les protections particulières fondées sur des échanges de «cadeaux» et de services à l’intérieur de la bureaucratie, et les abus et irrégularités qui risquent de se développer à l’abri de telles protections, expliquent l’incorporation d’un système complexe de contrôles et de sanctions à la réglementation administrative. Le développement de ce système apparaît particulièrement remarquable sous les Qing. Chaque texte réglementaire inclut un tarif des sanctions encourues par les fonctionnaires qui n’en respecteraient pas les termes et, à partir du milieu du XVIII^e siècle, cette «réglementation des sanctions» (chufen zeli ) fait l’objet de publications séparées. Les différents échelons de la bureaucratie sont soumis à toutes sortes de contrôles, tant réguliers qu’ad hoc, en particulier dans le domaine financier. Les «bilans de fin d’année» (zouxiao’an ) compilés par les magistrats et vérifiés par les préfets, les trésoriers provinciaux et les services du ministère des Finances sont apparemment une création des Qing, de même que les comptabilités établies au moment des transmissions de poste (jiaodai ), dont la véracité doit être garantie par l’ancien et par le nouveau titulaire. À cela s’ajoutent les contrôles extraordinaires, à commencer par les «investigations générales» (qingcha’an ) opérées dans les comptes d’une province entière en cas d’accumulation suspecte des déficits. Que de telles enquêtes soient nécessaires démontre en fait la faiblesse du système: les contrôles réguliers ne sont pas de véritables «audits» confiés à des organismes indépendants (on rencontre très peu de tels organismes dans l’histoire de l’empire; Wang Anshi en avait créé un, éphémère, au XI^e siècle), mais s’opèrent à l’intérieur même de la hiérarchie; ils sont donc exposés aux pratiques mêmes de «protection» qu’ils prétendent décourager. De même que l’hypertrophie progressive des aspects répressifs dans le droit administratif chinois à la fin de l’empire, la multiplication des contrôles depuis la fin du XVIII^e siècle et celle des «garanties» en cascade exigées des différents échelons sont à la mesure d’une situation qui paraît, précisément, de moins en moins bien contrôlée.

Cette situation est clairement mise en évidence au XIX^e siècle. Même si, pour autant que l’équilibre des forces politiques s’y prête, le système bureaucratique impérial démontre encore, et jusqu’à la fin, d’indéniables facultés de réforme et d’adaptation, ses faiblesses structurelles et ses pesanteurs demeurent. Certaines, comme le primat officiellement accordé à l’idéologie sur la technicité, le rôle envahissant des factions et des groupements d’intérêts, enfin l’idéal d’un gouvernement à l’économie où la mobilisation tient lieu d’investissements, feront sentir leurs effets longtemps après la chute de l’empire en 1911.

Encyclopédie Universelle. 2012.